ناهماهنگی و تعدد نهاد ناظر در بازار پولی و بانکی کشور

بررسی وظایف مجمع عمومی بانک مرکزی نشان می‌دهد این مجمع تقریبا دارای هیچ وظیفه نظارتی در بازار پولی و بانکی کشور نیست. و وظیفه اصلی در این باره بر عهده شورای پول و اعتبار است،اما نکته بسیار حساس و گرانیگاه بحث در ناهماهنگی و تعدد در نهادهای ناظر بر فعالیت های بازار پول و شبکه بانکی کشور است.
در طول سال های متمادی و خصوصا در چند ماه اخیر بحث شیوه تعیین رئیس کل بانک مرکزی به عنوان یکی از مهم ترین نهادهای ناظر بر عملکرد بانک ها بسیار مورد توجه بوده و مجلس شورای اسلامی نیز در جریان بررسی و تصویب برنامه پنجم به عنوان از زاویه خاصی پرداخت.
تغییر چند باره نظر نمایندگان مجلس و اختلاف نظر شورای نگهبان قانون اساسی بر سر مصوبه نهایی مجلس که به ارسال این بخش از برنامه پنجم به مجمع تشخیص مصلحت نظام شد، بهانه ای است برای مرور بر وظایف بانک مرکزی و تحلیل جایگاه و نقش نهادهای مختلف ناظر بر نظام بانکی کشور که مانند سایر حوزه ها از آنان تعبیر به رگولاتور می شود.
بی تردید حوزه پولی و بانکی هم مانند تمامی بخش های دیگر اقتصاد نیازمند حضور و نظارت نهاد حاکمیتی و سیاستگذار است. این نهاد یا نهادها علاوه بر تعیین چارچوب های کلی حاکم بر فضای کسب و کار این حوزه و تدوین و ابلاغ دستور العمل ها وظیفه نظارت بر عملکرد بازیگران حوزه پولی و بانکی را نیز بر عهده دارند.
نهادهای ناظر و سیاستگذار در این بخش همچون سایر حوزه ها، دارای اهداف متعددی هستند که برخی از این اهداف با اهداف سایر نهادهای ناظر در دیگر بخش های اقتصادی شبیه است که از جمله آنها می توان به حمایت از مشتری اشاره کرد.
گذشته از مشترکات برخی از اهداف و وظایف تعریف شده برای نهادهای ناظر حوزه پولی و بانکی نشأت گرفته از فعالیت های خاص بنگاه ها و فعالان این بخش است؛ از آنجایی که تاثیرگذاری حوزه پولی و بانک ها بر کل سیستم اقتصادی یک کشور و حتی در ابعادی گسترده تر و به دلیل درهم تنیدگی های اقتصاد جهانی، بر کل فضای اقتصاد بین المللی امروزه دیگر امری پذیرفته و ثابت شده است، بخش عمده ای از وظایف نظارتی نهادهای حاکمیتی در حوزه پولی و بانکی به حفاظت و حمایت از کل اقتصاد در برابر ریسک های سیستمی فعالیت بانک ها و سایر بنگاه های مالی بازمی گردد.
جلوگیری از بروز جرائمی مانند پولشویی، حمایت از محرمانه بودن اطلاعات مشتریان نزد بانک ها و هدایت تسهیلات به سمت حوزه های مورد نظر از جمله وظایف نهادهای ناظر در حوزه پولی و بانکی است که عمدتا برخاسته از نوع فعالیت ها و روابط حاکم بر این حوزه است.
در کشور ما نیز از بدو فعالیت بنگاه های مالی در قالب بانک ها، همواره نهاد ناظری برای انجام وظایفی از این قبیل وجود داشته و امروز نیز با سپری شدن بیش از هفتاد و اندی سال از تاسیس نخستین بانک ها در ایران، مسئولیت نظارت و قانون گزاری در حوزه پولی و بانکی برعهده بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران قرار دارد.
همانگونه که از بررسی وظایف مجمع عمومی بانک مرکزی مشخص می شود این مجمع تقریبا دارای هیچ وظیفه نظارتی در بازار پولی و بانکی کشور نیست. وظیفه اصلی در این راستا بر عهده شورای پول و اعتبار است که ریاست آن را رئیس کل بانک مرکزی بر عهده داردو نمایندگانی از دولت، مجلس و قوه قضائیه در آن حضور دارند. اما نکته بسیار حساس و گرانیگاه بحث در موضوع ناهماهنگی و تعدد در نهادهای ناظر بر فعالیت های بازیگران بازار پول و شبکه بانکی کشور دقیقا این مسئله است که در هیچ یک از قوانین و آئین نامه های موجود کشور، عنوان دقیق وظایف و اختیارات شورای پول و اعتبار به صراحت آورده نشده است ولی آنچه از محتوای قانون پولی و بانکی کشور برمی آید این است که تصمیم سازی در حوزه وظایف اصلی بانک مرکزی در این شورا انجام می شود و بانک مرکزی حکم بازوی اجرایی این شورا را بر عهده دارد.
طبق بند الف ماده 18 قانون پولی و بانکی کشور، شورای پول و اعتبار به منظور مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست های کلی بانک مرکزی و نظارت بر امور پولی و بانکی کشور تشکیل و علاوه بر رسیدگی سازمان برنامه و بودجه ( با انحلال این سازمان در حال حاضر معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری عهده دار مسئولیت های آن است )، مقررات استخدامی و آئین نامه های داخلی و همچنین اظهار نظر نسبت به ترازنامه بانک مرکزی، مطابق ماده 18 قانون فوق وظایف مشورتی نیز بر عهده دارد. در ردیف 4 این بند، شورا مکلف به اظهار نظر در مسائل بانکی، پولی و اعتباری کشور است یعنی اگر در بند الف ماده 18 اتخاذ تصمیم درباره سیاست های کلی بانک مرکزی بر عهده شورای پول و اعتبار قرار گرفته است اما در مورد مسائل پولی و بانکی صراحت قاونی وجود ندارد؛ از سوی دیگر بیانگر نوعی قدرت اتخاذ تصمیم درباره مسائل پولی و بانکی و اعتباری برای دولت است.
با درنظر گرفتن مجموع این مسائل است که در نظام مقررات گذاری بازار پول ایران و نظارت بر عملکرد فعالان خصوصی این بخش، نهاد تصمیم گیر واقعی، هیأت وزیران است نه بانک مرکزی؛ این اختلاط طی سال های اخیر خصوصا در مورد مسائلی مانند تعیین نرخ سود سپرده ها و تسهیلات بانک ها به وضوح خود را نشان داده است.
بررسی ها همچنین نشان می دهد که علاوه بر هیأت وزیران، مجلس شورای اسلامی هم گاه در نقش رگولاتور بازار پول و بانک کشور اقدام می کند؛ به عنوان نمونه مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون منطقی کردن نرخ سود تسهیلات بانکی متناسب با نرخ بازدهی در بخش های مختلف اقتصادی در سال 1385 این اجازه را به دولت و نه بانک مرکزی داد تا علاوه بر تعیین این نرخ ها، اولویت هایی را برای ارائه تسهیلات به بخش های مختلف تعیین کند و در واقع نوعی نظام سهمیه بندی تسهیلات را برای نظام بانکی خصوصی کشور مقرر کند. بر اساس این دستور العمل که طی سه سال گذشته در قالب بسته سیاستی نظارتی به بانک ها ابلاغ شده بانکها علاوه بر اینکه ملزم به رعایت کف و سقف برای نرخ سود های تسهیلات و سپرده ها هستند از پرداخت تسهیلات در برخی حوزه مانند خرید مسکن منع شده اند.